Permis sur terrain communal : qualité du pétitionnaire

Qualité du pétitionnaire permis de construire : le Conseil d’État rappelle une règle simple mais très utile en pratique, notamment en contentieux. La circonstance que le terrain d’assiette d’un projet appartienne au domaine privé d’une personne publique (par exemple, une commune) est sans incidence sur les pièces à produire pour attester de sa qualité à déposer une demande de permis de construire (CE, 28 octobre 2025, n°497933). Voici ce qu’il faut retenir pour sécuriser un dossier en urbanisme, y compris à Montpellier et dans l’Hérault.

Faits

À Puteaux (Hauts-de-Seine), la maire a délivré à une société de promotion, par arrêtés des 20 juillet 2022 et 3 juillet 2023, un permis de construire puis un permis modificatif pour deux immeubles de quarante-deux logements, six maisons individuelles et deux niveaux de parking en sous-sol. Le terrain d’assiette appartenait au domaine privé de la commune. Des voisins et un syndicat de copropriétaires ont contesté ces permis en soutenant, notamment, que la société ne justifiait d’aucun droit à déposer la demande, faute de délibération du conseil municipal l’y autorisant, alors même qu’elle avait fourni l’attestation prévue à l’article R. 431-5 du code de l’urbanisme.

Procédure

Par deux jugements du 16 juillet 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé les permis : il a déduit de la seule absence de délibération du conseil municipal que la maire disposait nécessairement d’informations établissant, sans contestation sérieuse, que la société n’avait aucun droit à déposer la demande. La société et la commune se sont pourvues en cassation. Par une décision du 28 octobre 2025 (10e et 9e chambres réunies, n° 497933, mentionnée aux tables), le Conseil d’État a annulé les deux jugements pour erreur de droit et renvoyé les affaires au tribunal administratif de Cergy-Pontoise (lire la décision sur Légifrance).

Question de droit

Lorsque le terrain d’assiette d’un projet appartient au domaine privé d’une personne publique, l’administration peut-elle exiger des pièces supplémentaires (par exemple une délibération) pour établir la qualité du pétitionnaire à déposer la demande ?

Solution retenue par le Conseil d’État

Les textes applicables : R.423-1 et R.431-5 du code de l’urbanisme

Les demandes d’autorisation d’urbanisme (permis de construire, d’aménager, de démolir, déclarations préalables) peuvent être présentées par le ou les propriétaires, leur mandataire, ou toute personne attestant être autorisée à exécuter les travaux (art. R.423-1 du code de l’urbanisme).

Le dossier doit donc comporter une attestation du pétitionnaire indiquant qu’il remplit ces conditions (art. R.431-5 du code de l’urbanisme).

Le contrôle de l’administration : principe et exception (fraude)

Le Conseil d’État rappelle sa jurisprudence : sous réserve de fraude, le pétitionnaire qui produit l’attestation prévue à l’article R.431-5 doit être regardé comme ayant qualité pour déposer la demande. Il n’appartient pas à l’autorité compétente de vérifier la validité de l’attestation établie par le demandeur. Les tiers ne peuvent donc utilement reprocher à l’administration de ne pas en avoir vérifié l’exactitude à l’occasion d’un recours (CE, 23 mars 2015, n°348261).

En revanche, l’autorité compétente doit refuser le permis si, au moment où elle statue, elle dispose d’informations de nature à établir le caractère frauduleux de la demande ou faisant apparaître, sans contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose d’aucun droit à déposer la demande (CE, 23 mars 2015, n°348261).

Portée de l’arrêt : domaine privé d’une personne publique

Domaine privé : pas d’exigence de pièces supplémentaires au titre de la qualité

Le Conseil d’État confirme que la circonstance que le terrain d’assiette du projet appartienne au domaine privé d’une personne publique est sans incidence sur les pièces à produire pour attester de la qualité du pétitionnaire, comme sur les conditions permettant à l’autorité compétente de lui dénier cette qualité (CE, 9 avril 2014, n°364253 ; CE, 28 octobre 2025, n°497933).

Il précise en particulier que, dès lors que l’attestation prévue à l’article R.431-5 est produite, l’absence de délibération du conseil municipal autorisant le pétitionnaire à déposer la demande sur un terrain appartenant au domaine privé de la commune n’est pas de nature à établir que le demandeur n’a aucun droit à déposer la demande (CE, 28 octobre 2025, n°497933).

Attention : solution différente sur le domaine public

Cette solution ne vaut pas pour les projets situés sur le domaine public. Dans ce cas, le dossier de permis doit comprendre une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine afin d’engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public (art. R.431-13 du code de l’urbanisme).

Conclusion : sur le domaine privé d’une personne publique, l’attestation R.431-5 reste la clé. Le “plus” (ex. délibération) n’est pas exigible au seul motif que le terrain est communal, sauf éléments sérieux établissant une fraude ou l’absence manifeste de droit.

Impact pratique

Pour les particuliers / porteurs de projet

• À faire : joindre une attestation R.431-5 claire et cohérente avec le reste du dossier.
• À faire : anticiper le risque “fraude/absence manifeste de droit” si l’administration détient déjà des éléments objectifs contraires.
• À éviter : croire qu’un terrain communal (domaine privé) impose automatiquement une délibération au dossier.

Pour les collectivités (instruction des autorisations)

• À faire : instruire sur la base de l’attestation R.431-5, sans exiger de pièces “extra” au seul motif du domaine privé.
• À faire : refuser si, au moment de statuer, vous disposez d’informations établissant une fraude ou l’absence de droit sans contestation sérieuse (CE, 23 mars 2015, n°348261).
• À éviter : fonder un refus uniquement sur l’absence de délibération du conseil municipal, lorsque l’attestation R.431-5 est produite (CE, 28 oct. 2025, n°497933).

Checklist (avant dépôt / pendant l’instruction)

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